土壤污染關乎食品、健康和環境，但由于其隐蔽性、滞後性和累積性，對其規制的法律出台，相對于我國(guó)的污染防治領域的立法，即1984的《水污染防治法》，整整“晚”了34年。從列入立法規劃到出台，曆時5年。近日十三屆人大常委會第五次會議表決通過了《土壤污染防治法》，該法将于2019年1月1日起施行。
《土壤污染防治法》既解決了土壤污染無人擔責和污染防治工(gōng)作(zuò)無人負責的情況，明确了政府、企業、公(gōng)衆土壤污染防治的一般性義務(wù)和法定責任，又(yòu)解決了土壤污染防治工(gōng)作(zuò)淩亂無序的問題，根據土地的類型化特征設置了不同的風險管控和制度。同時，還明确了土壤的資金來源等問題。
為(wèi)何會比《水污染防治法》“遲到”34年？
土壤是食物(wù)的培養基，人類食物(wù)歸根結底來自土壤，土壤重金屬超标，将通過食物(wù)鏈威脅人類健康。浙江大學(xué)公(gōng)共政策研究院客座研究員夏學(xué)民(mín)認為(wèi)土壤污染防治工(gōng)作(zuò)和空氣污染、水污染防治一樣重要。為(wèi)什麽《土壤污染防治法》比《水污染防治法》“遲到”了30多(duō)年？他(tā)認為(wèi)，是因為(wèi)土壤污染防治的複雜性造成的。
土地有(yǒu)雙重屬性，首先土壤是植物(wù)和動物(wù)生長(cháng)的直接溫床，其次土地是動植物(wù)和人類生存的空間。由于我國(guó)對土地實行用(yòng)途管制，土地性質(zhì)區(qū)分(fēn)為(wèi)國(guó)有(yǒu)土地和農村集體(tǐ)所有(yǒu)土地，按用(yòng)途區(qū)分(fēn)為(wèi)農用(yòng)地、工(gōng)業用(yòng)地、商(shāng)業綜合用(yòng)地和住宅用(yòng)地。“因此，對不同性質(zhì)土地上土壤的污染防治和管控，就變得比較複雜，責任主體(tǐ)、污染物(wù)、污染标準、防控與治理(lǐ)污染的手段都較多(duō)樣，給這一問題的解決增加了難度”。
由此看來，與大氣污染、水污染相比，土壤污染防治法似乎更急需出台。知名(míng)經濟學(xué)者、财經評論人郭凡禮表示，目前我國(guó)大陸受重金屬污染的耕地面積近2000萬公(gōng)頃，約占耕地總面積的1/5，土壤污染使農業糧食減産(chǎn)超過1300萬噸，因其他(tā)類型的污染所導緻的經濟損失難以估計。流域性/區(qū)域性土壤污染态勢凸顯，影響區(qū)域建設和環境外交。
《土壤污染防治法》填補了我國(guó)環境污染防治法律體(tǐ)系缺失的關鍵部分(fēn)，将食品、公(gōng)衆健康和環境統籌協調，大大提升了我國(guó)環境保護立法的水平和層次。
“強”污染防治法強在哪兒？
《土壤污染防治法》出台後，被很(hěn)多(duō)業内人士認為(wèi)是“強”污染防治法。“強”一方面體(tǐ)現在對土壤污染的風險管控這一塊，另一方面是對污染責任人追究這部分(fēn)。這部法律的很(hěn)多(duō)條款都非常超前，主要強調土地的利用(yòng)，會讓污染責任人做風險管控。調查發現污染，進一步風險管控，包括政府的責任、使用(yòng)權人的責任、污染人的責任還有(yǒu)農用(yòng)地上農民(mín)的責任都有(yǒu)詳盡的劃分(fēn)。
重慶大學(xué)法學(xué)院杜輝表示“強”體(tǐ)現在：1，明确了政府的土壤污染防治責任，實行土壤污染防治目标責任制和考核評價制度，加大了政府問責力度，強化了部門聯動機制。2，明确了不同情形下的土壤污染責任人和責任形式。3，為(wèi)了增強對風險管控、活動效果的監督，建立了土壤環境信息平台和土壤環境信息共享機制。4，土壤有(yǒu)毒有(yǒu)害物(wù)質(zhì)的防控和監管單位管控制度。5，建立了類型化的土壤污染風險管控。6，借鑒域外的先進經驗，建立了土壤污染防治基金制度。7，明确要求建立土壤污染防治标準體(tǐ)系和土壤污染狀況監測制度。
此外，有(yǒu)觀點可(kě)能(néng)會認為(wèi)《土壤污染防治法》中(zhōng)對土壤污染行為(wèi)的處罰力度小(xiǎo)，對行政罰款沒有(yǒu)規定特别巨大的數額，事實上讓責任人做風險管控，就是一筆(bǐ)特别大的支出。行政處罰是在這個基礎之上再做處罰。相關專家指出，《土壤污染防治法》沒有(yǒu)把主要責任通過行政處罰的形式讓污染責任人承擔。“單單看處罰，可(kě)能(néng)會覺得土壤污染防治法處罰的力度小(xiǎo)。”
省級土壤污染防治基金亮點在哪裏？
在各位受訪專家看來，《土壤污染防治法》亮點頗多(duō)。比如杜輝就認為(wèi)，《土壤污染防治法》亮點體(tǐ)現在注重風險預防，防控風險和公(gōng)衆健康風險，一方面立足于前端的“防”，加強對尚未污染土壤的保護；另一方面加強後端的“防”，采取有(yǒu)效措施防止已被污染的土壤侵害公(gōng)衆健康，由此形成了全鏈條性的管控和責任體(tǐ)系。
在郭凡禮看來，“亮點首先體(tǐ)現在《土壤污染防治法》确保追責有(yǒu)方向。其次，根據不同類型土地的特點，分(fēn)設專章規定了農用(yòng)地和建設用(yòng)地的土壤污染風險管控，設置了不同的制度和措施。”
《土壤污染防治法》專設了土壤污染防治經濟措施一章，規定通過多(duō)種渠道、多(duō)種方式解決土壤污染資金問題也是值得一提的亮點之一。
《土壤污染防治法》的基金分(fēn)兩類，一類是土壤污染防治專項資金，另一類是省級土壤污染防治基金。除了專項資金，《土壤污染防治法》還提出設立省級土壤污染防治基金，有(yǒu)何重要意義呢(ne)？
杜輝表示，“設立省級土壤污染防治基金一方面是為(wèi)了加強土壤污染防治的績效管理(lǐ)，确保基金使用(yòng)的效益符合地方土壤污染的實際狀況，另一方面也有(yǒu)利于加強地方政府與社會資本的合作(zuò)，更便利于土壤污染防治的市場化運作(zuò)，發揮地方的主動性和能(néng)動性。”
這一問題在夏學(xué)民(mín)看來，實質(zhì)上就是從法律上明确了省級人民(mín)政府的主體(tǐ)責任，結合《環境保護稅法》的相關規定——環保稅的稅率由省級人民(mín)政府根據實際情況自行調整，因此土壤污染防治基金的設立以及收費費率，要統籌考慮環保稅稅率，既要做到收支平衡，更要确保防治污染的價值導向。
哪些行業企業要做好準備
《土壤污染防治法》正式實施後将對哪些行業企業産(chǎn)生重大影響？
環境部在2018年5月發布的《工(gōng)礦用(yòng)地土壤環境管理(lǐ)辦(bàn)法(試行)》，提出了“土壤污染監管單位”的概念，類似于《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》中(zhōng)所提出的“排污單位”。
此次發布的《土壤污染防治法》仍然使用(yòng)了這個概念。依據《工(gōng)礦用(yòng)地土壤環境管理(lǐ)辦(bàn)法(試行)》， 土壤污染監管單位主要包括以下行業企業：
有(yǒu)色金屬冶煉、石油加工(gōng)、化工(gōng)、焦化、電(diàn)鍍、制革等行業中(zhōng)納入排污許可(kě)管理(lǐ)的企業;
有(yǒu)色金屬礦采選、石油開采行業規模以上企業;以及其他(tā)根據有(yǒu)關規定納入土壤環境污染監管單位名(míng)錄的企業事業單位。
除了上述行業之外，存在有(yǒu)毒有(yǒu)害物(wù)質(zhì)的儲罐、管道或者建設有(yǒu)污水處理(lǐ)池、應急池、固體(tǐ)廢物(wù)處置設施等存在土壤污染風險設施的企業也将會納入土壤環境污染監管單位名(míng)錄管理(lǐ)。例如危險廢物(wù)經營單位、垃圾填埋場、垃圾焚燒設施、污水集中(zhōng)處理(lǐ)設施、危險化學(xué)品儲存設施、原油儲運管道設施、加油站、尾礦庫等。 
